来源:法制文萃报

       近日，继我国新版电子护照之后，海南省人大通过的搜船新规也引发了外界的强烈关注。有评论认为，新一届中国领导人正展现出更为强硬的对外立场。

　 　 新领导，新态度？

　 　 12月5日，《台北时报》英文版副主编寇谧将在日本《外交官》杂志发表《新领导，新态度》一文，称新一届中国领导人向外界展示出更为强硬的立场。

　 　 文章称，在此次中国领导人换届前，很多专家都认为，新一届中国领导人“至少在上任初期”不会对外交政策进行重大改变。然而，与外界的预期截然相反，过去几周内，中国“在多个问题上展现出向强硬立场的迅速转变”。

　 　 文章指出，新一届中央政治局常委刚刚公开亮相，海南省人大便出台了一部南海搜船新规。11月27日，海南省四届人大常委会第35次会议通过《海南省沿海边防治安管理条例》，明确界定外国船舶及其人员进入海南管辖海域不得违反沿海边防治安管理的六项行为。

　 　 条例规定，对非法进入海南省管辖海域的外国船舶，公安边防机关可依法采取登临，检查，扣押，驱逐，令其停航、改航、返航等措施予以处置。寇谧将认为，新规定“有足够的模糊地带供中国政府灵活行事”，文件中提及的海南管辖海域“可能包括黄岩岛”，由于规定由地方政府出台，北京可以“在外界反应过于敌对时进行改变”。尽管如此，新规的出台还是让地区局势“再次紧张”。新规表明，北京“通过改写事实来打破现状的意愿正日益强烈”。
  
　 　 此外，在两岸关系方面，11月29日，北京“抢在台湾当局审核之前便单方面宣布”，今年的第20届“中国歌曲排行榜”颁奖典礼将于12月29日在台北小巨蛋体育馆举行。文章称，尽管台湾“移民署”尚未核准，却已有大陆旅游业者公开贩售相关套装行程。对于这一两岸民间文化活动，寇谧将竟污蔑为“不通知房主便在别人家中举办的派对”。

　 　 事实上，自2004年起，台岛歌手便开始参与“中歌榜”的评选，只是今年是组织方首次将举办地选在台湾而已。而作者却荒谬地认为，北京在“节骨眼上”决定在台湾举行颁奖典礼，说明大陆“借艺术达到政治目的”。文章称，“很难想象举办方做出这一决定事先没有征得北京政府的同意”。

　 　 对于马英九政府来说，颁奖典礼一事目前已将其置于“非常困难的境地”。一方面，如果此次中歌榜颁奖典礼遭到台当局封杀，将会引起很多本岛艺人的厌恶并恶化两岸关系；另一方面，如果台湾同意在岛内举办颁奖典礼，将会“在事实上削弱台湾的主权合法性”。作者耸人听闻地称，过去大陆政府一直“在各种国际场合”矮化台湾，此次更是“将战场移到了台湾本岛”。

　 　 除两岸关系外，文章也提到了近日备受外界关注的我国新版电子护照。寇谧将称，以上事件“全部发生在新一届中国领导人上任三个星期内”。此前，外界分析大多认为，新一届领导人不会早早偏离其前任的“谨慎政策”，目前来看这种推测或许是错的。

　 　 评论为时尚早

　 　 对于寇谧将的观点，美国麻省理工学院政治科学副教授泰勒·福瑞威尔则持不同意见。其发表于《外交官》网站上的文章认为，目前评估中国新一届领导人任内中国的外交政策还为时过早，原因主要有几点。

　 　 首先，尽管习近平已经成为中国共产党的总书记，但要等到2013年3月全国人大会议时才将接任国家主席。

　 　 此外，中国外交系统的部分关键职务人选目前仍未确定。其中最受外界关注的便是中央外事办公室主任一职。福瑞威尔认为，中央外事办公室负责协调党政机关的外交政策，进行外交事务研究并为高层领导提供建议，其主任人选对新政府的外交政策形成很大影响。此外，外交部部长、国台办主任、中共中央对外联络部部长等职务的未来人选都还是未知数。

　 　 再者，关键职务的任命、新政府各部门间的磨合等都需要过程，在此期间，新一届领导人不太可能做出重大改变。

 　 　 文章认为，从十八大开幕式的报告，外界或许可以窥探出下一届领导人任内中国的外交政策走向。福瑞威尔认为，报告“传递出了复杂的信息”。一方面，中国“将继续推行让东亚邻国焦虑不安的外交政策”。例如，在谈及生态发展问题时，报告特别表示，应“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。换句话来说，中国未来在亚洲海域的活动或将更加频繁(包括加大在争议水域的捕鱼和能源勘探力度)并强化海监、海事、渔政等海上执法部门的存在。

　 　 在国防政策方面，中国军队将继续推行全面现代化。报告指出，应建设一支“与中国国际地位相称”的强大军队，以应对中国面临的生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁和非传统安全威胁。

　 　 福瑞威尔也注意到，自今年5月份中国领导人在第4届中美战略和经济对话上提出“新型大国关系”概念以来，这一说法在十八大中又被提出。文章认为，这一概念的核心思想是，承认安全困境的存在，以及避免国际政治中因权力过渡而引发的冲突。尽管这一理论目前还在完善之中，但中共在报告中将其提出显示出对其高度重视，这一动向值得关注并“令人鼓舞”。

　 　 此外，从十八大报告来看，报告的重点主要放在国内，强调必须应对各种经济和社会挑战，国内政治因此也成为决定北京外交政策最为重要的一个因素。由此看来，在新一届领导人任内，中国很有可能保持被动而非主动的外交政策。

　 　 海南新规不应过度解读

　 　 对于海南政府出台的新规定，泰勒·福瑞威尔则认为，新规将很可能主要针对在海南沿海(包括周边小岛)12海里范围内活动的外国船只和人员。因为该条例主要为海南公安边防机关制定，此类单位的主要任务是处理中国边境和沿海地区的公共治安问题，如港口安全和移民等，并不负责在专属经济区或任何超过12海里范围的领海内执法。

　 　 据新华社报道，条例对外国船舶及其人员，进入海南管辖海域不得有违反沿海边防治安管理的行为进行了界定，主要包括六大类：通过海南管辖领海海域时非法停船或者下锚，寻衅滋事；未经查验准许擅自出境入境或者未经批准擅自改变出境入境口岸；非法登上海南管辖岛屿；破坏海南管辖岛屿上的海防设施或者生产生活设施；实施侵犯国家主权或者危害国家安全的宣传活动和其他法律、法规规定违反沿海边防治安管理的行为。

　 　 福瑞威尔指出，条例中唯一具体被提及的海域范围便是12海里领海，这也符合联合国海洋公约对主权的界定。除此之外，新规并没有明确提到在专属经济区等海域对外国船只实施登检，只是以“海南管辖领海海域”加以概括。总体来说，条例规定的以上六大类行为均关乎中国的领土和领海安全，没有超出公安边防机构的职责。

　 　 对于部分外媒学者所谓新规将破坏地区稳定的言论，福瑞威尔进行了反驳。他指出，条例对南海等争议海域的影响“在中短期内都很小”。尽管新规理论上来说可能被中国用来干涉在争议岛屿周边领海内航行的外国船只，但事实上岛屿的防卫任务是由解放军海军而非公安边防部队负责。目前来看，未来应当关注的是公安边防部队是否会在争议海域获得更多的授权。

　 　 此外，海南并不是中国唯一通过新规来治理沿海和边境公共秩序的省份。近半个月内，浙江、河北等省也都相继出台类似法规。其中，河北省“不毗连任何争议海域”，这说明被外界热炒的海南新规只是中国沿海各省加强边境治安管理的普遍举措，并不特别针对争议区域。

　 　 根据以上分析，尽管海南政府出台的搜船新规为公安边防部队在争议岛屿及其周边登临或拿捕外国船只提供了法律依据，但并不太可能引起中国在南海争议海域的重大行为改变。而在专属经济区，负责维权执法的海监、渔政等部门并不在条例的限制范围内。